Marco Cammelli, già professore ordinario di diritto amministrativo presso l’Università di Bologna, è presidente della Fondazione bancaria Del Monte.

Abbiamo letto il suo contributo sull’ultimo numero 2012 della rivista "Le regioni” del Mulino, in cui lei fa un’analisi -che alcuni commentatori, all’interno dello stesso numero monografico, hanno definito "impietosa”- della doppia impasse (o della vera e propria crisi) in cui regioni e regionalismo si dibattono.
La crisi delle regioni è una crisi di ruolo, è una crisi di funzioni, è una crisi di significato dovuta a vari fattori. Il primo di questi riguarda la sostanziale identificazione/equivalenza, per lungo tempo considerata del tutto pacifica e di cui le regioni sono figlie per intero, fra interesse generale e interesse pubblico. Finora, nel momento in cui emergeva un interesse di natura generale, automaticamente si riconosceva la necessità di una presenza del "pubblico”, che poi poteva agire indirettamente appoggiandosi ai privati in varie forme, ma che comunque ne manteneva il governo saldamente in mano propria, la mano pubblica appunto. Ecco, questa equivalenza (che vale a definire l’ampio perimetro del "pubblico”, in cui necessariamente si colloca anche il rapporto centro-periferia), negli ultimi tempi, è saltata.
Questo fatto potrà piacere, non piacere, dove porterà non sappiamo, ma certamente è successo, a causa, da una parte, di una forte spinta di tipo liberistico messa in moto dall’idea che "meno pubblico c’è e più è probabile che si riesca a far bene le cose anche in termini di interesse generale”, ma anche perché, comunque, la complessità delle nostre società ha fatto emergere una vasta terra intermedia fra il singolo privato e il pubblico, nella quale agiscono soggetti sì privati ma impegnati per la cura di interessi non egoistici, quindi collettivi, quindi comunitari e, qualche volta, generali.
Ora, questi due aspetti, da un lato la cosiddetta sussidiarietà orizzontale (la parte dell’art. 118 ultimo comma Costituzione), dall’altro, l’affidamento al mercato, il passaggio al mercato, realizzato o tentato, che non è esattamente la stessa cosa, di funzioni per l’innanzi esercitate esclusivamente dal pubblico, hanno messo in discussione un pubblico che risulta, quantomeno in termini quantitativi, più ridotto, ma soprattutto, un pubblico che deve ripensare le sue funzioni sotto il profilo qualitativo.
E le regioni, collocate fra un centro e una periferia che da sempre ha avuto a che fare con ciò che non è pubblico (la società, la comunità, le imprese, eccetera), si sono trovate particolarmente in difficoltà nel ridefinire il proprio ruolo. Non dimentichiamo che la regione è costruita nella Costituzione come l’unico segmento del sistema pubblico totalmente estraneo all’area privata: senza voce in capitolo nell’attività industriale, mentre in quella economica rientrava "di rimbalzo”, come si dice, per l’artigianato e l’agricoltura, cioè per i settori soltanto locali e soltanto per la parte regolativa degli stessi. Alle regioni si impediva addirittura di costituire società per azioni, tanto era rigorosamente pubblico il perimetro del loro operato. Quindi, da un punto di vista concettuale, è evidente come esse possano aver risentito di una rimessa in discussione dei confini del "pubblico”; ma da un punto di vista strettamente tecnico le conseguenze sono state ancora più significative, perché le privatizzazioni hanno messo fuori asse il sistema dei relais costruiti sulle regioni. Le regioni sono attaccate al centro e parlano alla periferia tramite le leggi e tramite l’amministrazione, con un sistema di controlli; nel momento in cui si esce dall’area pubblica e si va verso il privato, le regole del privato sono disciplinate dal codice civile, da altri giudici, da altri livelli e sostanzialmente tutto è centralizzato: non ci sono tanti codici civili quante sono le regioni, ce n’è uno solo, mentre ci possono essere più leggi regionali in materia di amministrazione.
Le altre cause della crisi che lei ricordava nel suo saggio sono il sovraffollamento istituzionale e l’immutabilità del centro...
Sì. Il sovraffollamento delle istituzioni è un problema certamente deprecabile e molto serio, ma non è una causa, è un effetto. Quanto più sono le istituzioni che fanno le stesse cose, tanto più finiscono per bisticciare, sovrapporsi, sprecare e, quel che è più grave, pretendere di svolgere una funzione, e se non c’è la inventano ricalcando pezzi di altre. Le regioni sono state introdotte con un metodo incrementale. Come dicevo, in Costituzione vanno a occupare quell’area enorme, apparentemente vuota, che sta fra la periferia -province e comuni- e il centro e ci vanno con un potere ignoto al sistema locale, il potere legislativo. Il problema è che quello spazio non era così vuoto e la legge non era lo strumento essenziale del governo dei sistemi locali. Da qui il sovraffollamento che, però, ripeto, è una conseguenza di altre cause, la prima delle quali è il non avere chiarito esattamente l’asse delle relazioni centro-periferia, non aver scelto, cioè, quale dei vari modelli esistenti adottare. Ma questo è un discorso che riprenderemo più avanti.
Certamente, invece, è una causa di crisi, e la metterei al primissimo posto, il dramma di un centro rimasto immutato. Qualunque cosa si pensi delle regioni e, più in generale, dei sistemi locali, è certo che la loro valorizzazione presuppone un centro diverso da quello che abbiamo. E il centro, invece, è rimasto uguale a se stesso. Ma è poi questa la causa prima? Come si sa la causa prima non è mai la prima, ce n’è sempre una prima della prima. Sicuramente il centro è rimasto immutato perché, a sua volta, è stato spinto a non cambiare sia da forze endogene come la burocrazia, sia da un sistema italiano così fragile e debole da aver bisogno di una composizione centrale. E anche dalle periferie, dai comuni e dalle province, è stato chiesto al centro di rimanere uguale, per avere un nume tutelare che li proteggesse dall’invadenza delle regioni.
Le regioni sono nella Costituzione. Che possiamo fare?
La crisi italiana è una crisi profondissima, che solo in parte risente di crisi planetarie, internazionali, europee; per un’altra parte, è una crisi autoctona, che affonda le radici nel nostro dna. Da questa crisi usciremo fra molto tempo e molto diversi da come vi siamo entrati, ma se non ci mettiamo a fare gli esami e i check necessari, rischiamo di avere molte più difficoltà a uscirne. Quindi, il mio modesto contributo va nel senso di dire: cominciamo a farle queste analisi, vediamo le cose come stanno, non come dovrebbero essere o come sarebbero dovute essere.
Ora, nell’analisi che faccio io, il conto sulle regioni obiettivamente non torna.
Quando i conti non tornano, si potrà discutere all’infinito sul modo di metterli a posto, ma non si può non dire che non tornano. Non si tratta di fare spregio al precetto costituzionale, ma neanche si possono giustificare le regioni perché la Costituzione le prevede. Le regioni non si costituiscono perché la Costituzione le prevede, ma perché servono, perché hanno una funzione. L’amministrazione non esiste per applicare le leggi. L’amministrazione esiste per rendere servizi essenziali ai cittadini, nel rispetto della legge. Altrimenti rovesciamo le cose e immaginiamo che esse nascano dalla mente del legislatore come Minerva dalla mente di Giove. No, il legislatore, e lo sappiamo tutti, è il farsi dell’organizzazione sociale, economica, eccetera, eccetera. Allora, se la nostra organizzazione economica e sociale è andata su binari diversi da quelli previsti dai costituenti, dobbiamo prenderne atto fino al punto di ripensare anche al se, al quanto e al come delle regioni, vedendo quanto dello spirito della Costituzione, della scelta di fondo del pluralismo, della democraticità, può essere rispettato e in che forma. Voglio dire che la Costituzione, su queste cose, fa scelte di struttura, organizzative, di cui va salvato il principio, non necessariamente la forma. I costituenti avevano previsto anche il commissario del governo: è stato tolto senza che nessuno parlasse di attentato alla Costituzione.
Quali erano i presupposti del disegno costituzionale sulle regioni?
Uno è essenzialmente politico: la regione come rappresentanza di una domanda politica differenziata, una sede ulteriore di pluralismo politico e quindi un presidio di democrazia. Non dimentichiamoci che questa fu una componente fortissima in Costituente.
La marcia su Roma, il crollo del paese di fronte al fascismo fu imputato alla centralizzazione: un centro oligarchico, che coi prefetti in periferia teneva tutto, lo si era potuto aggredire e paralizzare facilmente. In Costituente si pose innanzitutto un problema di democrazia, che era contemporaneamente un più e un meno. Un più di espressività e di rappresentazione dei territori, delle collettività, delle esperienze storiche, e un meno di concentrazione di potere in un unico punto, perché quando il potere è concentrato in un unico punto, è vulnerabile. Questo era il primo obiettivo. Allora, per un verso, il problema non c’è più, perché il potere non è più neanche a Roma, è altrove, è disperso. Parlo del potere vero, quello sovrano, non del potere burocratico, che è impeditivo, è un potere di seconda categoria. La sovranità se n’è andata.
D’altro lato, per una serie di ragioni che sarebbe bene analizzare, le regioni non hanno avuto la possibilità, o non sono state capaci, di fatto, di rappresentare una domanda politica diversa. Evidentemente schiacciate in una lontananza dalla loro stessa popolazione, hanno sempre mostrato nell’andamento elettorale un perfetto parallelismo con il voto nazionale, che fosse di appartenenza, di opinione o di protesta. Spesso sono state addirittura laboratori di montaggio di prototipi che il centro sperimentava in sede locale per vedere, poi, se poteva seguire quella strada altrove. Infine, le stesse crisi politiche regionali, che scoppiano più per rimbalzo dal centro che per cause endogene. Quante volte, in sede nazionale, avete sentito la minaccia: "Attenzione, se fate questo, succederà che in quella certa regione…”?
Tutto ciò significa che questa parte, quella politica, non è andata a buon fine.
Ma neppure il secondo presupposto, quello amministrativo, è andato bene. Gli interessi hanno continuato a organizzarsi, a negoziare al livello provinciale sottostante oppure, direttamente, a livello centrale. Sono molto pochi i casi in cui la regione costituisce un reale luogo di negoziazione: basta guardare l’organizzazione delle associazioni di categoria e degli interessi, che in sede regionale è piuttosto modesta e si risolve per lo più in una razionalizzazione dei servizi, perché a livello regionale si risparmia.
Le regioni non sono state neanche luoghi di sperimentazione dell’amministrazione. L’avete vista l’amministrazione nuova delle regioni? Sostanzialmente no, perché le regioni hanno percorso la strada più vieta della replica dei modelli para-ministeriali o, meglio, forse, dei modelli assessorili di comuni e province.
Politiche innovative? Qualche cosa c’è stato, soprattutto all’inizio, ma sono piccoli segni, proprio marginali, il singolo provvedimento, l’estensione della copertura sanitaria alle coppie di fatto o gay; ma, anche se prendiamo le diversità fra il modello Lombardia e quello emiliano, pure considerevoli, sono comunque piccoli scostamenti rispetto a una cosa fissata dal centro in tutte le sue linee fondamentali.
Quindi, in realtà, se la regione non è politica, non è amministrazione, cosa ci rimane? E non c’è spazio, oggi, né di risorse né di legittimazione per sostenere il sovraccarico, che non è tanto il consigliere che sperpera e distrae fondi o quell’altro che fa le feste truccato da romano, ma è il peso insopportabile che devono sostenere le imprese. Inevitabile allora mettere in discussione i costi e i benefici delle regioni, che cosa danno e che cosa costano.
Lei prima ha fatto un accenno ai modelli esistenti a cui l’Italia, nell’introdurre le Regioni, non ha fatto riferimento…
Semplifico: le relazioni centro-periferia possono essere organizzate o su un modello tede­sco/spagnolo, o su un modello francese.
Il primo, che potremmo chiamare parafederale, comunque a forti autonomie dei sistemi locali, è caratterizzato da un corpo intermedio sopra i comuni, che è la regione o la comunità autonoma o il land, che è il punto in cui i vari nodi del sistema locale si incrociano e si incontrano, e che ha potestà legislativa, cioè ha la possibilità di avere un adattamento anche del tessuto normativo alle esigenze del territorio, quindi è in grado di fare scelte sistemiche sul territorio. In questo modello la regione è il punto in cui si ferma l’azione statale; lo stato centrale finisce dove comincia la regione.
Quindi, per esempio, l’università può essere regionale?
Certo, ma in alcuni casi anche la giustizia. Ci sono stati federali con la giustizia amministrata dal sistema locale senza alcun problema.
Poi c’è il modello francese, organizzato su un forte centro e una forte periferia, dove il prefetto è un prefetto importante, dove le agenzie che operano sul territorio sono agenzie importanti; il centro allunga le sue braccia fino al sistema locale, con un’amministrazione periferica, più tecnico-amministrativa che politico-amministrativa, la quale va a montare in periferia politiche-quadro fissate dal centro. Quindi, certamente il modello francese è un modello fortemente dirigista, fortemente legato a dinamiche attivate dal centro, ma con la saggezza di poter contare nel locale su snodi morbidi di natura contrattuale: per esempio, le politiche della casa e dell’ambiente nascono con una specie di contrattazione, dentro certi schemi nazionali, fra la branca statale periferica e i sistemi locali. Ne consegue che i sistemi locali hanno un’autonomia molto più ridotta, ma sono molto più supportati dall’amministrazione.
Questi sono i due modelli principali di riferimento per noi. Ovviamente ce ne sono altri: i modelli scandinavi sono parzialmente diversi; il modello inglese è completamente diverso, perché è un modello di self-government di modalità uniche, è una grande piramide, in realtà, con forme di autogoverno sui diversi sistemi. È un modello che non ha nulla a che fare col nostro perché non ha il modello ministeriale ed è retto da prassi; ai funzionari vengono riconosciuti poteri enormi, fattuali, che sono quelli che contano, e tutto funziona sui sistemi di controllo: non la legge prima, ma il controllo dopo. Tu dici: "Dove vuoi arrivare? Non stare a perderti in mille discorsi”. Poi vai a controllare. Noi, invece, sovraccarichiamo il prima, che poi non controlla nessuno.
Torniamo a noi, quindi…
Un ultimo punto che non ho toccato ancora, ma che considero decisivo: siamo sicuri che la proposta vada fatta aut aut, questo o quello, per tutto il territorio? Per quanto mi renda perfettamente conto di quanto è difficile il differenziare, l’autonomia è differenziazione. Noi caschiamo regolarmente sul tema della differenziazione.
L’Italia è un paese composito che dovrebbe, semmai, giustificare la differenziazione, perché abbiamo tutto per essere diversi e invece, e forse proprio per questo, abbiamo un’ossessione: l’uniformità. Da quando siamo stati costituiti, abbiamo questa coazione all’uniformità. Ma allora bisogna chiedersi come possiamo sostenere l’autonomia se abbiamo una coazione a ripetere un’uniformità così spinta.
È inutile che ci inventiamo autonomie su autonomie: la legislativa, l’amministrativa, quella di settore, quella generale, quella territoriale, quella funzionale, quando, in realtà, siamo un paese di diversi che non accettano l’autonomia e le sue leggi e le sue responsabilità, un paese a cui, dunque, è funzionale un centro che drena tutte le cose per scaricare le responsabilità. Questo è il tema su cui continuamente ci dividiamo.
Non l’accettiamo. Perché? Quali sono le ragioni? Probabilmente per debolezze congenite, che andranno studiate, ricercate. Comunque dobbiamo sapere che o andiamo avanti o andiamo indietro, non possiamo restare con le cose fatte a metà, non possiamo restare incastrati a metà del guado. Ma se decidiamo per l’autonomia, va fatta qui e davvero: autonomia piena significa autonomia che risponde immediatamente delle cose, non è che al primo problema si va a bussare alla porta del centro…
Quindi, da questo punto di vista, bisognerebbe propendere più per il modello tedesco...
Io arrivo a dire che potremmo immaginare due tempi, per quanto capisca che la cosa possa sembrare utopica. Non possiamo negare che a fronte del disastro generale dell’autonomia, una serie di zone del Paese come, per esempio, l’Emilia, malgrado le difficoltà, rimangono un esempio rispetto ad altre zone.
Non potrò mai dimenticare le profetiche parole di Costantino Mortati che, a fine anni Sessanta, al giovane Cammelli che gli portava il suo primo lavoro sulle regioni, diceva: "L’esperienza siciliana ci dice che l’autonomia è un disastro, non si può tenere, è un luogo in cui le oligarchie danno il peggio di sé”. Allora, questa è una cosa detta alla fine degli anni Sessanta, ma, insomma, è un bel tema. La risposta non può che essere quella di "farle responsabili”: quando sbagliano, pagano. Si tratta cioè di riannodare il collegamento fra élites ed elettorato e popolo e soggetti, senza uno stato impiccione, che si infila in tutti i processi decisionali, che toglie fiato e autonomia ed è lo scarico delle responsabilità: "Noi l’avremmo fatto, ma lo Stato non ce l’ha fatto fare” è l’alibi di un sistema che permette a tutti i livelli di dire "non è colpa mia”. Cioè, se dovessi dire il senso profondo di questo sistema caotico che abbiamo creato è che sotto il caos c’è un filo conduttore costante: la fuga dalle responsabilità. Qui nessuno risponde: tutti sono assediati. Mi dite com’è possibile, in un sistema, fare alcunché quando tutti sono assediati? Non si capisce, fra l’altro, gli assedianti chi siano, e questo è un altro bel tema. Allora, per fare davvero un passo avanti, si deve dire, come in Germania appunto, che lo Stato finisce dove iniziano la regione e il sistema locale. In questo modo si recupera anche lo iato tra regioni ed enti locali, facendo piazza pulita di tutte le sciocchezze, le baruffe chiozzotte odierne.
Questo però significa anche prendersi la parte del debito pubblico vuol dire camminare con le proprie gambe, eccetera. E si può fare: basta soltanto appurare dove ci sono basi sufficientemente solide per iniziare.
Ecco, i due tempi a cui accennavi?
Sì, laddove ci sono situazioni delicate, situazioni fortemente compromesse dai fenomeni che conosciamo, allora lì, forse, è ancora meglio un sistema statale, ovviamente riformato. Uno stato con le sue organizzazioni periferiche, un prefetto che, invece di essere in cerca d’autore come ora, sia un’articolazione periferica dello Stato seria, solida, in grado di fare quello che le autonomie non sono in grado di fare. Questo vorrebbero dire, appunto, i due tempi: un tempo che, intanto, viaggia col sistema alla francese, per intendersi, e che soltanto in una fase più matura riesce a declinare queste funzioni e a investire fino in fondo le collettività delle loro responsabilità; una fase due, dove l’autonomia piena è un punto di arrivo, non un punto di partenza.
L’autonomia non è un diritto costituzionalmente garantito, è un punto di arrivo di un processo in cui i sistemi locali si rompono le unghie, si sforzano, impegnano risorse, mostrano di essere in grado, cosicché si riesce gradatamente ad alleggerire il peso dell’amministrazione statale lasciandoli "andare”. Ma ciò presuppone, intanto, uno stato completamente diverso, un centro completamente diverso. Se avessi la bacchetta magica, quello che proporrei è un sistema francese cedevole, che cede, cioè, quando le aree che possono essere regionali ci vogliono provare. I cittadini di Bologna sono in grado di dire che progetti hanno? Che risorse mettono sul tavolo? Quali sono le loro priorità? In che tempi? Con quali alleanze? Bene, allora, lo stato fa la sua parte, fa il contraente... dà risorse non solo finanziarie, regolative, permette certe sveltezze, fornisce una cornice giuridica di diritto privato, tutte cose che, voglio dire, in altri paesi si sono fatte.
Quindi, la proposta prima sarebbe di tenere aperto il modello francese per arrivare a quello tedesco?
La mia idea sarebbe quella di dire: uno, così non va; due, se dobbiamo scegliere, possiamo immaginare due modelli di rapporti centro-periferia, uno alla francese e uno alla tedesca, che sono diversi fra loro, retti, comunque, da un comune principio: cioè che il centro va profondamente modificato. Senza modificare il centro, non si cambia niente.
Tre, niente ci obbliga a fare tutto questo al 100% sul 100% del territorio nazionale. Si tratterebbe di concepire e realizzare delle articolazioni che permettano di aderire a situazioni diverse, geografiche, economiche, sociali, eccetera. Un processo graduale, quindi, che vada verso l’autonomia, ma preveda anche che uno possa dire: "Noi preferiamo stare con l’amministrazione dello stato che, tutto sommato, ci cautela di più”. In genere, i territori meridionali evocano con nostalgia la gestione commissariale. Quando un’amministrazione autonoma, regionale o locale, è in crisi e viene sciolta, l’arrivo del commissario che si occupa della gestione è il momento in cui la gente respira.
Ma si sta prendendo coscienza della necessità di cambiamenti anche radicali? Vien da essere molto pessimisti…
Dunque: le esigenze conclamate, quelle riconoscibili vere mi sembrano quelle del sistema produttivo, il sistema produttivo in tutti i sensi: non solo gli industriali, ma anche i lavoratori e i sindacati sembrano aver capito che la competizione non passa per lo Stato. La competizione sulle reti globali e sovranazionali passa per le aree territoriali, distrettuali e, quindi, è fondamentale poter stringere alleanze, poter disporre anche di leve pubbliche appropriate, chiamiamole così: accanto al mondo del lavoro e dell’impresa, le leve del governo territoriale, l’ambiente, la scuola, la formazione, i trasporti, la mobilità, la sicurezza, il credito. Su questo, è fuori di dubbio che c’è una domanda, diciamo, localizzata. Questo richiede un sistema di autonomie classico? Non lo so, intanto, certamente, si possono mettere in campo forme negoziali o contrattuali fra centro e locale. Quello che conta è che in quest’area abbiamo questi progetti. La città metropolitana, di cui si parla ora, o è questo o è semplicemente un comune più grosso, cosa che non ha alcun senso. D’altra parte, in Italia, siamo talmente digiuni sui sistemi autonomistici che non a caso parliamo sempre di comuni, ma le città non esistono. Ormai più del 50% dell’umanità vive nelle città, ma nel panorama istituzionale la città non esiste, non c’è. Salvo che come titolo onorifico, tipo la commenda, che viene dato al paesino finalmente arrivato a ventimila abitanti... L’idea che non emerga, sul piano istituzionale, una cosa così corposa come la città, la dice lunga sul fatto che noi scambiano la sostanza per la forma. Noi scambiano la sostanza, cioè la città (questa straordinaria, incredibile, concentrazione, oltre che di popolazione, di funzioni superiori, di energie e di collegamenti con le reti) con l’ossatura amministrativa, che, in quanto tale, va a ad assimilare la città a realtà completamente diverse: comuni montani, comuni di villeggiatura, piccoli comuni. Siamo all’abc.
Ma, ripeto, dei punti di attacco ci sono: il primo è l’esigenza di ridurre il peso del pubblico, il sovraccarico del pubblico. Gli interessi non sempre sono negativi, hanno, ogni tanto, qualche aspetto positivo: come il fatto che le imprese italiane abbiano da qualche tempo capito l’importanza della pubblica amministrazione. Fino a trent’anni fa, prima del mercato unico, le imprese piccole evadevano e non importava loro nulla dell’amministrazione, mentre le grandi la tenevano sotto schiaffo.
Oggi, quando l’impresa di Bologna compete con quella di Stoccarda e sono a parità di capacità, di inventiva, di rete commerciale e di brevetti, ma una sullo stoccaggio dei rifiuti tossici paga lo 0,5 e l’altra 2, e lo stesso per l’energia, allora una esce dal mercato e l’altra no. Dunque, le imprese hanno cominciato a chiedersi: "Beh, ma allora cosa c’ho intorno? Debbo occuparmene”. Poi sono cadute dalla padella alla brace, inseguendo, debbo dire, in modo piuttosto curioso, i fantasmi di uno sgangherato federalismo leghista, che nel migliore dei casi potremmo definire una macchina con le ruote quadrate: una macchina che non poteva girare neanche con un intervento miracoloso, e non è un caso che il periodo della Lega sia quello della massima centralizzazione italiana.
Ma quella presa di coscienza dell’importanza dell’amministrazione è un’energia, è, comunque, un dato positivo. La ricostruzione parte da qui.
E il centro?
Il centro va letteralmente girato come un calzino. Considero, sul piano istituzionale, la cosa più importante di questi ultimi dodici mesi, quello che è successo intorno alla ragioneria generale dello Stato. E il governo Monti, su questo è stato veramente terribile. Ma è pensabile che un paese come il nostro, con la crisi della politica, sia andato a riscoprire i vecchi arnesi delle burocrazie più antiche e più antiquate, dal Consiglio di stato alla Corte dei conti alla Ragioneria generale dello stato? Sono questi i presìdi del sistema italiano! Tutte istituzioni degne, ma adatte per altre cose, non in grado di gestire lo sviluppo. Einaudi lo diceva già all’inizio del secolo scorso. Andare dalla Ragioneria a chiedere lo sviluppo è un ossimoro, perché la ragioneria è nata, è stata concepita quando c’era da controllare l’esercito sabaudo, l’acquisto dei muli e le commesse e gli appalti dell’esercito.
Il dibattito sulla Ragioneria dello Stato che c’è stato sul "Sole 24 ore” fra aprile e maggio 2013, dovrebbe essere preso e studiato in un corso elementare di istituzioni. Perché? Perché su queste strutture centrali sono state riversate quote di potere decisionale enorme, praticamente irresponsabile, non dichiarato: più la politica è in crisi, più queste burocrazie fioriscono, fino al punto, addirittura, di arrivare direttamente al governo.
Ci serve un centro che abbia reti di comunicazione, che sappia cosa succede. Che faccia i controlli! Che non si perda in dodicimila articoli: fissi quattro principi e verifichi il loro riconoscimento e la loro attuazione. Che abbia un corpo di ispettori che non scarichi sui giudici. L’amministrazione deve fare meno? Benissimo, che controlli di più allora. Non è pensabile che si semplifichi l’amministrazione, si faccia il silenzio-assenso e poi non sappiamo che cosa succede. Perché la gente, per allargare il garage, sega il pilastro portante di un condominio! E quando vien giù un condominio, non possiamo dire che non è colpa di nessuno. Allora, questo è quello che si può fare subito, non sono obiettivi impossibili. Io credo che, date le condizioni in cui siamo, sarà veramente dura, però la via è questa. L’alternativa è lo strangolamento lento, l’incaprettamento lento. Chi si muove tira la corda e tirando la corda si asfissia. Allora meglio forme di radicalismo. Anche perché poi, alla fine, ci saranno comunque.
Il problema principale, come dici, è riannodare il tema della responsabilità…
Certo. Vi faccio un esempio: nei beni culturali le azioni virtuose necessarie da fare sono quelle di cominciare a conoscere il nostro patrimonio culturale. Quindi un sistema di catalogazione che scriva che "questo bene è fatto così ed è qui”. Se so questo, posso fare due cose fondamentali: primo, occuparmi di una manutenzione programmata, che prevede che ogni vent’anni passo a vedere come andiamo, come non andiamo, senza aspettare il dramma e il conseguente restauro, infinitamente più costoso; due, sapendo, sono in grado di valorizzare al meglio, collegare questo con quello, decidere che di questo può occuparsene il privato, eccetera.
Invece, nella puntiforme inconsapevolezza delle cose, tutti ciabattano come a mosca cieca. Eppure questo lo capisce anche un bambino: per tutelare un bene è importante sapere dov’è. Lo sappiamo noi? No! Esiste il progetto, la catalogazione? Ma certo! Esiste addirittura un istituto centrale del catalogo. Esattamente per catalogare i beni culturali. Ebbene, secondo i dati della Corte dei conti, attualizzati al 2013, questo istituto ha già consumato soldi all’infinito pur essendo pressoché bloccato da due resistenze: la burocrazia per la quale "meno fai, meglio è”, da un lato, e il perfezionismo, che ha concepito il catalogo con schede che sono vere e proprie monografie per ogni oggetto; se ne fanno quattro, cinque, sei e poi si fermano. Questo non va mai dimenticato: l’alleato storico della burocrazia è l’angelicato, la vestale, uno per non fare, l’altro per volere tutto e troppo; non c’è vestale che non sia funzionale alla burocrazia, non c’è burocrazia che non ami la vestale che la nobilita. La vestale vuole tutto: mai accontentarsi del 30, 50, 80%. Orrore! Tutto o niente. Quantifichiamo la cosa: secondo i dati della Corte dei conti, il catalogo ha assorbito risorse per un miliardo e cento milioni di euro e il catalogo ancora non l’abbiamo. Ecco, cominciamo da questo. Di chi era questo compito? È eccessivo, è radicale dire: "Signori, a casa”? "Ringraziate che non vi chiediamo i danni. A casa!”. Voi andate a casa, perché questo era il compito e voi non l’avete fatto. "Ma io, ma io...”. "Niente ma, sei un dirigente? Un dirigente non dice che ha dei problemi, il dirigente li risolve i problemi, sennò il problema è lui”.
Bene, lo so, la partita è difficile (i ricorsi e le azioni legali fioccherebbero), e però si deve essere consapevoli della posta in gioco: la sala macchine del nostro sistema.
Per concludere, facciamo un passo indietro nella storia. Come si è arrivati a tutto questo?
Io ho una mia ipotesi su cui lavorerò. Il tema è: come mai noi "sbattiamo” sempre su questa centralizzazione senza centro? È singolare perché logicamente tu accentri per coordinare. Invece accentriamo e non dirigiamo. Accentriamo e non controlliamo. Accentriamo e non coordiniamo.
La risposta va ricercata ovviamente nella lontana storia italiana. La mia è questa: la centralizzazione nostra è stata una scelta di una classe politica dirigente debole, che si sentiva assediata; i liberali erano pochi, noi avevamo tutte le ragioni per essere federali e decentrati, invece abbiamo dovuto "stringere” al centro, perché avevamo paura che tutto si disfacesse. Le istituzioni nascono con questo bisogno di tenere insieme tutto, una specie di tutore messo attorno a un arto che sennò si disfa. E quindi la centralizzazione non è una forza per modificare, ma è una debolezza che si difende. Teniamo presente che attorno a questo centro debole c’è una provincia forte, non la provincia francese rarefatta, ma una provincia piena di storie, di élites, di sistemi locali diversi. È emblematico che la capitale diventi Roma, una città veramente alla deriva da secoli, lo Stato della Chiesa si sa quanto fosse arretrato, e questo a fronte di città come Milano, Torino, Firenze e Napoli. Cos’era Napoli! Su questa centralizzazione di difesa, si infila un titanico progetto giacobino di modernizzazione, di trasformazione e di riscatto dell’Italia, per farla unita e per farla europea. E si fanno cose pure sagaci, come l’istituzione di un prefetto "salvavita”, che in periferia tenga gli sbalzi di corrente e salti se si supera un determinato livello di tensione.
In una situazione in cui i circuiti sono separati, i sistemi locali vanno per conto loro e il sistema centrale è, appunto, un corpo estraneo, debole e rattrappito, allora parte la cattura degli interessi. La concentrazione del potere diventa il favo di miele che attira le api. Tu l’hai messo? E io mi ci infilo. E quando mi infilo, disgrego e distinguo perché questo permette negoziazioni di settore. Così il sistema, pur rimanendo centralizzato, non è di governo centrale, ma assolve questa funzione di mediazione fra i diversi sottosistemi, ognuno autogestito dal centralismo periferico. Tutte le periferie corrono qui per negoziare e definire il proprio settore. Ma per negoziare bisogna fare un tavolo. Alcuni ci sono e altri non ci sono. La negoziazione presuppone un sistema di compensazione reciproca differita, perché sennò c’è la clava: oggi accontento te, domani accontentiamo lui. Ma per poter dire "domani accontento lui”, bisogna che il tavolo rimanga così, perché se si aggiungono altri due, chi stava aspettando dirà: "Scusate, ma quando arrivano gli altri?”. Ecco, allora, che la verticalizzazione, la settorializzazione, la centralizzazione, sono facce dello stesso sistema di negoziazioni sostanzialmente oligarchico-corporative di settore. Che cercano il centro perché è il loro modo, è il loro habitus.
A questo nostro "imprinting” nazionale, si è aggiunta la sventurata deriva europea dei sistemi intergovernativi invece che comunitari: se l’Unione Europea avesse seguito vent’anni fa Delors e i sistemi comunitari, allora gli stati nazionali avrebbero perso, relativamente s’intende, di peso, a favore di sedi comunitarie e le sedi comunitarie avrebbero permesso un dialogo con i sistemi locali. La prassi comunitaria, invece, ha sbandato verso i sistemi intergovernativi ed è stata una sciagura, perché i paesi sono diversi e perché, così facendo, ha enfatizzato alcuni rispetto ad altri (Germania versus Atene).
Risultato: il governo dov’è? Al centro. E quindi di nuovo la centralizzazione.
Con l’aggravante, in Italia, di un centro che non sa che cosa succede (e così fa tagli della spesa al buio), di un centro debole che non è un centro di governo, ma di risulta della negoziazione.
Regioni senza spazio e un paese, il nostro, accentrato ma ostinatamente senza centro: questo è il dato e il punto è lì.
(a cura di Giorgio Calderoni e Gianni Saporetti)