Lorenza Carlassare, giurista e costituzionalista, è professoressa emerita di diritto costituzionale all'Università degli Studi di Padova, dove vive.

Per molti di coloro che si battono per il no la riforma costituzionale insieme alla riforma elettorale fa parte di un unico disegno. Lei cosa pensa?
Certamente sono due cose intrecciate. Tempo fa avevo scritto che il primo, reale obiettivo era la riforma elettorale, tant’è vero che l’hanno voluta approvare per prima perché altrimenti la riforma costituzionale non avrebbe realizzato lo stesso effetto che  i suoi proponenti volevano ottenere. è l’intreccio delle due che rivela una filosofia complessiva molto semplice: restringere la sfera di partecipazione. Da molti anni si cerca di verticalizzare il potere e di togliere dalla scena istituzionale le voci minoritarie e quelle che esprimono i bisogni sociali che costano. Non si vuole che queste domande sociali riescano ad arrivare alle istituzioni, che possano avere voce e trovare ascolto   sottraendo risorse agli interessi consolidati. Proprio a questo serve un sistema elettorale che artificialmente, attraverso il premio,  trasformi in maggioranza assoluta una forza politica, la quale, posta in posizione dominante, renda ininfluenti tutte le altre, soffocando la molteplicità delle voci. La controversia tra la Fiat e la Fiom, dove si è tolta perfino la rappresentanza in fabbrica a una delle più importanti associazioni sindacali è un esempio chiaro! Per fortuna la Fiom ha fatto ricorso alla Corte costituzionale che ha dichiarato illegittima quell’esclusione. Mi chiedo: se in Parlamento ci fosse stata una voce che si fosse levata a difesa di questi operai così vilipesi in una Repubblica che per Costituzione, ricordiamolo, dovrebbe essere fondata sul lavoro (art.1), forse anche la dirigenza Marchionne non avrebbe avuto il coraggio di spingersi così avanti. La verità è che nessuno li ha difesi: in Parlamento quegli interessi erano privi di rappresentanza!
Il disegno è togliere rappresentanza agli interessi che confliggono con quelli consolidati, interessi complessi più o meno identificabili da sempre tutelati, che certamente non sono gli interessi della maggioranza delle persone.
Ma perché la riforma del bicameralismo andrebbe in questo senso?
Perché il Senato sarebbe una camera sottratta al voto popolare, del tutto manipolabile. Nel disegno che vedo io, il senso dell’operazione si capisce benissimo; altrimenti, qualcuno mi sa dire cosa sarà questo Senato? Chi rappresenta? Nel testo della Riforma è scritto che i senatori rappresentano le istituzioni territoriali, ma è un falso. Non rappresentano i cittadini di quei territori, dai quali non sono eletti. Come sono eletti? Vengono scelti dai consiglieri regionali al loro interno, dai consiglieri che si votano fra loro. Dato il numero esiguo di senatori da eleggere in ciascuna Regione (in alcune Regioni saranno solo due) si capisce quale sarà il criterio con cui si eleggeranno: un criterio di ripartizione politica. Oltre ai consiglieri regionali, nel nuovo Senato ci sono anche i sindaci. Al che ci si potrebbe rallegrare: ci sono i sindaci, uno per regione, che bellezza, sono rappresentati anche i comuni! No! Perché non solo questi sindaci non sono eletti dai comuni, né dal popolo dei comuni, ma sempre dai consiglieri regionali. A che titolo?
Quindi il tutto ha anche dei caratteri irrazionali. Ancora più irrazionale il fatto che se rappresentano le istituzioni territoriali, dovrebbero portare in Senato la voce di queste istituzioni, la voce dei vari territori, invece è scritto espressamente nella riforma che anche i senatori eserciteranno le loro funzioni senza vincolo di mandato così come i deputati. Ma questi rappresentano la nazione intera, non delle frazioni  come invece i senatori i quali, se rappresentano le istituzioni territoriali dovrebbero parlare con una voce sola, a nome dell’istituzione regionale. Invece no, rimane loro evidentemente libertà di voto. Si riprodurrà quindi la logica partitica, avremo una piccola camera formata da persone fidate perché scelte dalle segreterie dei partiti e a queste, non agli elettori o ai Consigli regionali, i nuovi senatori risponderanno.
Ecco allora che il disegno diventa più chiaro: è un disegno di verticalizzazione, di soffocamento delle voci, di manipolazione degli organi costituzionali, in modo da poterli controllare.
Ma questo senato avrà poi funzioni molto importanti?
Sì, infatti. A un senato così mal costruito hanno attribuito funzioni molto importanti, mentre continuano a dire che il senato farebbe molto poco, e dunque ha poca importanza discutere di come viene eletto. Importa moltissimo invece, perché ha molte importanti funzioni costituzionali. Intanto può intervenire su qualunque legge; ogni legge approvata dalla Camera dev’essere portata al Senato, che può non fare niente, tacere, e allora la legge va, ma può anche proporre  modifiche, e allora la legge torna alla Camera e si prevedono una varietà di percorsi, basta leggere due articoli, l’art. 70 e il 72 ( che contiene, fra l’altro vari rinvii ad altri articoli, il che lo rende ancor meno chiaro): alcune volte il testo rinviato dovrà essere riapprovato dalla Camera addirittura con maggioranza assoluta, altre volte, invece, dal Senato: una complicazione a dir poco incredibile. Va sottolineato che alcune materie restano di competenza di entrambe le camere, così come ora: continua il bicameralismo paritario per le leggi di revisione della Costituzione, per le leggi in materia di referendum, sull’elezione degli stessi consiglieri regionali, oltre a leggi che riguardano i rapporti con l’Unione Europea. Ci si rende  ben conto dell’importanza della cosa, perché oggi quelle sono norme fondamentali. E su queste avranno voce i senatori nominati in quel modo.
Quindi, lei dice, aumenterà molto anche la complicazione…
Di certo non è una semplificazione. Prenda il caso che una legge non tratti una materia sola, ma due, una delle quali di competenza pure del Senato. Allora in quei casi, cosa si fa? Potranno sorgere conflitti fra le due camere, con il Senato che rivendicherà il diritto di dire la sua, oppure invocherà l’obbligo di un’approvazione a maggioranza assoluta. Attenzione, non è un’eventualità immaginaria: è la stessa riforma a prevedere il sorgere di conflitti fra le due camere. E cosa propone? Che a risolverli siano i due presidenti "d’accordo fra loro”. Il che apre un bel problemino nel caso in cui l’accordo fra i due non ci sia. Cosa si fa? Si va alla Corte costituzionale? Ci rendiamo conto di cosa può succedere nel corso del procedimento ? E parliamo di semplificazione? Piuttosto sembra un grande pasticcio!
C’è poi un altro interrogativo: chi sarà in maggioranza in un simile senato? Potrebbero essere i senatori della lista che ha la maggioranza nella maggior parte delle regioni, e quindi potrebbe risultare un senato molto omogeneo alla maggioranza parlamentare: di nuovo un doppione inutile. Mettiamo, però, che il Senato risulti diverso, allora i conflitti diventerebbero drammatici e paralizzanti. Insomma, credo che peggio di così non si potesse fare. Lo dicono del resto gli stessi sostenitori del sì.
Quindi una riforma confusionaria. Ma lei parla del rischio di manipolazione degli organi di garanzia…
Certo. Hanno modificato l’elezione dei giudici della corte costituzionale, che oggi, come sappiamo, sono quindici: cinque eletti dal parlamento in seduta comune, cinque dalle supreme magistrature e cinque nominati dal Presidente della Repubblica che dovrebbe essere super partes, quindi dovrebbe individuare persone competenti  senza tener conto delle appartenenze politiche. Adesso cosa si fa? I cinque che eleggeva il parlamento in seduta comune, saranno eletti separatamente: tre dalla Camera dei deputati composta da oltre seicento persone, e due dal Senato che conta cento membri.
È evidente che si accentua il potere del senato; un senato nominato eleggerà due membri della corte che su quindici non sono pochi e potranno essere decisivi spostando gli equilibri delicati esistenti al suo interno.
L’altro organo di garanzia toccato dalla riforma è il Presidente della Repubblica che, come dicevo, dev’essere superpartes e, dunque, non dev’essere riconducibile ad alcuno; la Costituzione prevede un procedimento di elezione concepito in modo da svincolarlo da ogni parte politica. La sua elezione avviene a voto segreto perché nessuno sappia chi lo ha votato; non si possono presentare candidature ufficiali; non c’è dibattito in Parlamento, si vota in silenzio senza dichiarazioni di voto. E soprattutto si richiedono maggioranze elevate affinché l’elezione sia anche frutto di incontri e, alla fine, dopo diversi tentativi, si trovi una persona su cui i parlamentari concordano: nelle prime tre votazioni è necessaria una maggioranza di due terzi dei componenti dell’assemblea (Camera e Senato riuniti insieme), dalla quarta è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti ( 50+1 di tutti i parlamentari). Secondo i suoi sostenitori, con la riforma si aumentano le garanzie perché dopo la terza votazione viene richiesta non più la maggioranza assoluta, ma i tre quinti dei componenti, e, dopo la settima, i tre quinti dei votanti: il che fa una bella differenza! Gli assenti, o coloro che non votano per protesta non si contano. È una maggioranza molto bassa, altro che aumento delle garanzie! Anche tenendo conto del numero legale minimo di presenze richiesto per la validità delle delibere, in definitiva basteranno poco più di duecento voti per eleggere il Capo dello Stato.
Ma c’è qualcosa di positivo in mezzo a questa marea di articoli?
Certo, ci sono anche delle norme del tutto accettabili; ad esempio che la mozione di sfiducia al governo parta solo dalla Camera dei deputati e non anche dal Senato, una cosa che trova tutti concordi. Ma bastava una sola norma che lo dicesse. Vogliamo abolire il Cnel? Bastava una sola norma per abolirlo. Queste sono cose comprensibili, ma è ridicolo che per non voler il bicameralismo paritario e introdurre una differenziazione fra le camere si debbano modificare oltre quaranta articoli cambiando il senso della Costituzione.
Si è detto anche che andiamo verso un "premierato”...
La preminenza del governo c’è già nella riforma costituzionale: viene introdotta la possibilità di intervenire sull’agenda parlamentare con la norma dell’approvazione a data certa; poi con il ruolo del Presidente della Repubblica che si indebolisce, diventando il presidente della maggioranza, è chiaro che di converso la figura del Presidente del Consiglio diventa ancora più libera e potente. Già questo è chiaro, ma il vero problema si sposta sulla legge elettorale, perché è lì che noi vediamo il rischio autoritario. è davvero una legge pericolosa che il governo ha voluto fermamente; ha messo due volte la fiducia per farla approvare, tanto la considerava essenziale! Si trattava di sostituire la legge, giustamente chiamata "Porcellum”, in base alla quale gli attuali parlamentari sono stati eletti, che la Corte costituzionale nel 2014 aveva annullato, una legge che faceva comodo, tanto è vero che la nuova legge elettorale -denominata Italicum- sostanzialmente la riproduce.
Non dimentichiamo che la maggioranza che ha consentito di votare quest’ultima legge è stata eletta grazie a quel premio di maggioranza elargito da una legge che la Corte ha dichiarato illegittima anche per il premio per il quale non era prevista una soglia. Cosa hanno fatto allora? Nell’Italicum hanno messo una soglia del 40%, per ottenere il premio. Ma è una falsa soglia. Infatti, se nessuno ottiene il 40%, le due liste più votate, con il nome del capo, vanno al ballottaggio, qualunque numero di voti abbiano ottenuto. Non c’è una soglia per il ballottaggio. Anche se una lista avesse raggiunto il 21% e l’altra il 20% andrebbero al ballottaggio: una delle due vincerebbe per forza. Capisce che è illegittimo?
Con una percentuale così bassa, una minoranza -trasformata in maggioranza grazie al premio- avrebbe il totale dominio delle istituzioni. Va aggiunto che con l’indicazione del capolista, che sarà poi il presidente del consiglio, si cambia anche la forma di governo perché oggi è il Presidente della Repubblica che sceglie il Presidente del Consiglio, dopo aver consultato le forze politiche. Non solo, ma l’indicazione del "capo” trasforma l’elezione della Camera nell’elezione del primo ministro, la riduce ad una competizione a due, personalizzata, il che rafforza il vincitore che potrà dire di essere stato eletto direttamente dal popolo. Forte di una simile legittimazione popolare chi lo fermerà, non essendo rafforzati gli organi di garanzia?
Non si sono aggiunte garanzie, anzi si tolgono. Si rinvia al regolamento della Camera lo statuto delle minoranze. Lo si rinvia ad altre norme che potranno esserci oppure no: il regolamento lo farà una camera eletta con questa legge elettorale, quindi sarà la  maggioranza artificialmente prodotta dal ‘premio’ a fare lo statuto della minoranza. Lei capisce che questo non ha senso?
O piuttosto, purtroppo lo ha.
Si dice che siamo a un passo dal presidenzialismo...
Ma non è così. Qualcuno parla del sistema presidenziale degli Stati Uniti dimenticando che a fronte dei forti poteri del Presidente stanno i poteri del Congresso, non meno forti e quelli della Magistratura indipendente. La separazione dei poteri, non l’accentramento, è la regola base di poteri che si bilanciano e si limitano a vicenda. Il Congresso deve approvargli le spese e deve approvargli le leggi, altrimenti il Presidente è paralizzato!
Quello è il presidenzialismo, cosa ben diversa dal sistema di concentrazione del potere che esce dalle nostre riforme!
In America il presidente ha spesso le mani legate.
Certo. Al nostro premier non ci sarebbe nessuno che potrebbe legargliele.
Quindi il problema della soglia rimane, anche per la Corte presumibilmente...
Infatti la Corte costituzionale certamente l’Italicum l’avrebbe annullato. Adesso ha rinviato il giudizio, non conosco esattamente le motivazioni, ma l’esito finale è sicuro: anche in questa legge elettorale la rappresentanza è sacrificata alla governabilità, è violato il principio di eguaglianza del voto, manca la soglia di accesso al ballottaggio. Il punto cruciale più delicato è quello, e val la pena di ricordare due cose sul premio. La prima volta che lo si è introdotto è stato con Mussolini con la legge Acerbo del 1923, ed è quello che ha consentito al fascismo di prendere in mano tutto il potere e di sovvertire lo Statuto albertino, la Costituzione liberale vigente dal 1848. Gli argomenti di allora, addotti per far approvare la legge dal Parlamento, erano gli stessi di oggi: la velocità delle decisioni che il governo doveva assumere senza impacci, senza i contrasti e gli ostacoli delle opinioni diverse che rallentavano l’azione del governo che non doveva essere disturbata. E la votarono anche illustri personaggi dell’epoca, dicendo che era l’unico modo per far funzionar il sistema parlamentare rappresentativo, per conservarlo: dopo pochi mesi, hanno visto cosa avevano conservato!
La seconda volta nella nostra storia che entra in ballo il premio è nel 1953, con una legge, voluta da De Gasperi, che veniva chiamata, lo voglio ricordare, legge truffa. Ma in confronto a questa era niente. Le differenze sono due, fortissime: quella legge  stabiliva che il premio l’avrebbe preso la coalizione che avesse raggiunto il 50%, il che significa che si dava un premio a chi già era maggioranza. È per questo che lo si chiama premio di maggioranza; in parlamento sia De Gasperi che Moro insistettero su questo punto: noi non facciamo diventare maggioranza chi non lo è, ma diamo un premio a chi è già maggioranza per consentirgli di governare con maggiore facilità. È un concetto molto diverso dal far diventare maggioranza chi non lo è. Seconda cosa, egualmente importante: in quella legge se nessuno raggiungeva il 50% il premio non si dava a nessuno, ognuno prendeva i seggi a seconda dei voti che aveva avuto. E così avvenne, perché la coalizione che aveva al centro la Democrazia cristiana non raggiunse il 50%, il premio non scattò. La legge fu poi abrogata.
Anche le modalità, per entrambe le riforme, sono state molto discutibili?
Direi che il modo in cui sono state approvata è stato orribile. Non mi dilungo ma sono state approvate con delle forzature della procedura parlamentare fortissime, continue, tagliando i tempi, bloccando i dibattiti, con una serie di meccanismi tirati fino al massimo che in un dibattito, in particolare su una legge costituzionale, non sono ammissibili.
La Costituzione, art.138, non vuole accelerazioni, ma riflessione, e ciò richiede tempi lunghi. Infatti sono necessarie due delibere di ciascuna Camera proprio per consentire un pensiero meditato, una convinzione maturata dopo un dibattito serio e partecipato.
Se poi pensiamo che la riforma costituzionale è stata varata da un parlamento illegittimo, da una maggioranza artificiale che è tale soltanto grazie al premio dichiarato illegittimo, senza il quale la riforma non  sarebbe mai passata, il quadro è davvero desolante.
Appare chiaro che sia una riforma totalmente da respingere.
Torniamo un attimo, per concludere, a quelle che potremmo chiamare le parole chiave di questo periodo, velocità, decisione…
Sì, la velocità. Abbiamo anche troppe leggi, come è stato detto da tutti. Non è che ne dobbiamo approvare ancora. Ci vorrebbe un po’ più di riflessione sulle leggi che approviamo, perché le approvano in velocità e poi si accorgono che sbagliano. Come adesso: l’Italicum è sbagliato? Ma se l’hai appena approvato! Non potevano pensarci meglio, invece di andare veloci, forzando il dibattito parlamentare? Democrazia vuol dire riflessione, ponderazione degli interessi in gioco -necessariamente divergenti perché la realtà sociale è complessa e frammentata- sforzo per comporli fra loro mediando fra le diverse posizioni. Si chiama parlamento perché si parla. C’è una discussione. E questa certamente rallenta i tempi. Ma allora cosa facciamo? Facciamo prendere le decisioni a uno solo? Ma allora siamo fuori dalla democrazia, entriamo in un diverso regime.
A parte poi che se vogliono le leggi le approvano con una velocità fulminea. Quando c’era Berlusconi, tutte le leggi che servivano al suo interesse sono state approvate in men che non si dica: il falso in bilancio, l’abbreviazione dei termini di prescrizione dei reati, la legge sulle rogatorie internazionale. Tutto in pochissimi giorni.
Al fondo, però, credo che il problema più grave riguardi la cultura politica. Spesso le decisioni sono assunte da parlamentari che non conoscono niente, in primo luogo non conoscono la Costituzione. Come si possono fare leggi che devono essere in armonia con la Costituzione se non la si conosce? Non conoscono la storia e spesso ignorano persino la realtà in cui operano, il momento attuale, i bisogni della società! Una volta i partiti preparavano la futura classe politica, c’erano serie scuole di formazione. Adesso imbarcano nelle liste -accanto a politici seri che per fortuna esistono ancora- anche persone impreparate che vedono la politica come mestiere e restano abbarbicati alla sedia non avendo sbocchi professionali migliori. Alla fine questo è il punto: le leggi non sono pensate, non sono ragionate, sono fatte affrettatamente da persone poco competenti e senza riflessione. Insomma, la velocità col pensiero ha poco a che vedere.
Si cita spesso la complessità odierna. Ma una realtà complessa non può prestarsi a semplificazioni pericolose che alla fine portano a decisioni autoritarie perché assunte  senza contraddittorio efficace, senza tener conto delle posizioni diverse e degli interessi sacrificati, imposte agli altri grazie alla forza di numeri magari dovuti a premi illegittimi.
(a cura di Gianni Saporetti)