Giuseppe Bronzini, presidente della sezione lavoro della Corte di cassazione, è nel Comitato dei garanti della Fondazione Basso e tra i fondatori dell’Associazione Basic income network Italia (www.bin-italia.org). Recentemente ha pubblicato Il diritto a un reddito di base. Il welfare nell’era dell’innovazione, edizioni Gruppo Abele 2017.
Con la Fondazione Basso ha pubblicato l’ebook Verso un pilastro sociale europeo (www.fondazionebasso.it).
 
Che cos’è il Pilastro sociale europeo?
Tecnicamente con "pilastro sociale” europeo si indica il titolo di una comunicazione del giugno 2017 della Commissione europea. Tale azione, preceduta da un ampio dibattito, andava a rispondere a una promessa ufficiale fatta da Juncker nel discorso sullo Stato dell’Unione del 2014, che in qualche modo suggellava una svolta da parte della Commissione europea. Con la fine della maggioranza di destra o di centro-destra, presieduta da Barroso, la commissione di Juncker aveva infatti una maggioranza di socialdemocratici e popolari. Insomma, Juncker nel 2014 voleva dare il segnale di una Commissione meno rigida sul tema dell’austerity e fornire qualche indicazione per il rilancio di un modello sociale europeo.
Il testo ha il valore formale della raccomandazione. Il valore giuridico di una raccomandazione è da sempre incerto e problematico, indubbiamente però in quell’occasione è stato mandato un messaggio non puramente indicativo, di forte indirizzo, non dico vincolante, ma che impegna gli organi europei e in qualche modo anche gli stati.
Questa comunicazione è composta da un lungo preambolo che ricostruisce diciamo i vizi e le virtù della costituzione sociale dell’Europa e individua due nodi critici: l’impatto delle nuove tecnologie sui rapporti di lavoro e l’aumento della povertà in Europa, segnatamente negli stati del sud. 
Dopo questa lunghissima premessa, la Commissione europea prospetta venti tra diritti e principi che spaziano dal diritto a un’equa retribuzione al diritto all’assistenza sanitaria; dall’apprendimento permanente a una migliore conciliazione tra vita professionale e vita privata alla parità di genere, fino al reddito minimo; garanzie minime che tutti gli stati europei devono assicurare e garantire.
La comunicazione relativa al pilastro sociale è stata preceduta, nel gennaio dello stesso anno, da una risoluzione importante, in cui per la prima volta il Parlamento europeo si era espresso a chiare lettere su una serie di temi. In particolare si era invitata l’Unione ad approntare delle tutele esigenti, efficaci e inclusive soprattutto in materia di digital economy e di accesso alle prestazioni sociali.
Il guaio della gig economy è che si stanno diffondendo delle figure, penso al fenomeno dei riders e dei lavoratori delle piattaforme, oggi al centro dell’attenzione dei giuslavoristi e dei sindacati dei lavoratori, costretti a condizioni di lavoro premoderne. Queste inedite modalità di prestazione infatti non prevedono contributi né come lavoratori dipendenti (e questo si potrebbe anche capire), ma neanche come lavoratori autonomi; in certi casi questi lavoratori sfuggono completamente al nucleo protettivo del welfare, non hanno alcun tipo di tutela pensionistica o assistenziale. 
Da lì si è aperto un ciclo di consultazioni e negoziazioni che ha poi portato il Consiglio europeo di Göteborg del novembre del 2017 a recepire la raccomandazione sul pilastro sociale europeo in una Joint declaration, cioè una dichiarazione solenne dei tre Presidenti del Consiglio, del Parlamento europeo e della stessa Commissione
Qual è il contenuto del Pilastro?
Come dicevo, sul piano generale, nel documento si afferma con una certa solennità che non vi può essere un rilancio del "progetto europeo” senza rimettere mano al capitolo sociale dell’Unione. Ai cittadini europei devono essere offerte tutele idonee in ordine a diritti fondamentali di natura lavoristica e welfaristica.
Il pilastro si svolge su tre articolazioni: uguaglianza di opportunità e accesso al mercato del lavoro; condizioni di lavoro eque; protezione sociale e inclusione. 
Si tratta di affermazioni molto generali, razionali e comprensibili che tendono soprattutto ad allargare le maglie della protezione sociale ai nuovi lavori. 
Alcune di queste garanzie sono già previste dalla Carta dei diritti fondamentali, la Carta di Nizza. Ad esempio, il principio e diritto relativo a un reddito minimo garantito era già menzionato, anche se qui per la prima volta viene chiamato con il suo nome: "minimum income”, mentre la formula della carta di Nizza è più equivoca.
Nel Pilastro la formulazione non solo è più chiara, ma si aggiunge l’aggettivo fondamentale e qualificante di "adequate”: un reddito minimo adeguato, cioè sufficiente a condurre una vita libera e decorosa.
Alcuni qui hanno visto un po’ un’operazione da Barone di Munchausen. Negli ultimi anni non ci sono state nuove direttive, le norme sulle competenze non sono cambiate, le vecchie direttive non sono state aggiornate, pertanto c’è un problema di stasi nella costruzione di un’Europa sociale. Questo toro però non viene preso per le corna, per certi versi viene aggirato. Nel senso che, certo, si dice che gli stati devono mantenere la coesione sociale, la solidarietà, ecc. però chi lo debba fare, chi sia competente in ultima istanza, non è chiaro. 
Detto in altri termini: il modello sociale deve essere propriamente europeo, cioè assicurato almeno nei suoi tratti fondamentali dall’Unione, eventualmente con risorse proprie? O parliamo piuttosto di un intreccio tra competenze nazionali, con una sorveglianza sovranazionale? Sono modelli molto diversi.
Dicevi che nel frattempo i diritti previsti dalla Carta di Nizza stanno trovando una forte implementazione per via giudiziaria, tramite la Corte di giustizia.
La Corte di giustizia, soprattutto nell’ultimo periodo, ha emesso delle notevoli sentenze. A novembre dello scorso anno, per esempio, rispetto al diritto alle ferie, coperto dall’articolo 31 della Carta, si è stabilito che i giudici nazionali debbono garantire l’effettività di questo diritto, eventualmente anche disapplicando la normativa interna. È quello che noi giuristi definiamo un diritto self-executing, cioè immediatamente rivendicabile e applicabile da parte dei giudici ordinari.
Altre sentenze molto importati stanno valorizzando il ruolo dell’articolo 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali che tutelano rispettivamente il principio di eguaglianza e di non discriminazione, soprattutto in materia sociale. Le ultime sentenze sostengono in modo chiaro che questi due articoli sono immediatamente applicabili, per cui il giudice ordinario deve garantire una loro tutela effettiva e immediata.
In sostanza, la Corte di giustizia europea sta dicendo ai giudici nazionali: "Guardate che davanti a una violazione del principio di non discriminazione, potete e dovete agire”.
Nell’ultimo anno si è molto rivalutata la Carta dei diritti anche come parametro per disinnescare le tendenze autoritarie in Polonia e in Ungheria. L’articolo 7 del Trattato sull’Unione, cui si è fatto ricorso sia contro l’Ungheria, sia contro un provvedimento della Polonia sull’età pensionabile dei giudici, è una procedura molto farraginosa, che tra l’altro prevede l’unanimità, condizione pressoché impossibile da ottenere. Ecco, qui il ricorso alla Carta dei diritti ha permesso di avviare procedure di infrazione senza passare per meccanismi estremamente lenti e dall’esito incerto.
Nei primi anni Duemila con la Carta di Nizza e il Trattato di Lisbona si erano alimentate molte speranze...
Il Trattato di Lisbona del 2007 (redatto per sostituire la Costituzione europea bocciata dal "no” dei referendum francese e olandese del 2005), nel ripartire le competenze tra Unione e Stati membri, aveva come obiettivo un rafforzamento del principio democratico e della tutela dei diritti fondamentali, anche attraverso l’attribuzione alla Carta di Nizza del medesimo valore giuridico dei trattati. L’illusione che la riaffermazione dei valori e degli obiettivi dell’Unione avrebbe portato di per sé a una maggiore determinazione nell’utilizzare al meglio le competenze anche in campo sociale, che in sostanza erano già previste dal Trattato di Amsterdam, è andata però delusa. Anche le aspettative suscitate dall’approvazione della Carta di Nizza (che comprende tutte le più significative protezioni sociali conosciute in Europa) e dalla convinzione che questa avrebbe agevolato una convergenza e fusione delle strade nazionali non sono state del tutto esaudite.
Il fatto è che la semantica dei diritti fondamentali mal sopporta confini e conflitti di attribuzioni. Infine, lo stesso Metodo aperto di coordinamento, che formalizzava un dialogo istituzionale di confronto, conoscenza e selezione delle migliori pratiche che, nelle intenzioni, avrebbe portato gli stati ad una convergenza sotto la guida e la sorveglianza della Commissione, non ha visto i risultati sperati. Pur trattandosi di un progetto non banale e di una certa astuzia (anche costituzionale), alla fine la crisi del 2008 ha mandato in frantumi quei sogni precipitando gli stati indebitati nel rientro dai deficit o nelle operazioni di salvataggio dai pericoli di default.
Torniamo così al dilemma e ai dubbi di oggi, in particolare al problema di una governance economica che deve tenere assieme l’euro, gli equilibri macroeconomici e le protezioni sociali.
La riforma di cui parlavano sia Merkel che Macron prima maniera, con Piketty e l’area socialista francese, per una nuova governance dell’eurozona, aveva alimentato un dibattito da cui erano emersi svariati suggerimenti, come l’introduzione di un’assicurazione sociale contro la disoccupazione, un reddito minimo in qualche modo assicurato nel quadro di politiche sociali comuni. Ecco, tutto questo discorso purtroppo si è interrotto. Verosimilmente ci sarà una micro riforma nel meccanismo economico di stabilità (Mes), però le proposte francesi sono rimaste in minoranza e la Germania ha attenuato la relativa disponibilità che aveva manifestato inizialmente su certi aspetti.
Uno degli ostacoli alla realizzazione dei principi del Pilastro europeo è anche la difficile armonizzazione tra paesi che hanno situazioni molto diverse sul piano delle tutele.
Il Pilastro sociale europeo ha questo merito di guardare ad una situazione complessiva continentale, quindi rappresenta una visione mediana. 
In realtà le protezioni sociali in Scandinavia, in Germania, in tanti paesi sono buone e abbastanza efficaci; l’emergenza riguarda alcuni paesi del Sud, dove la protezione sociale è insufficiente.
Comunque, se prendiamo il salario minimo, per esempio, è chiaro che andrebbe articolato paese per paese. Tra l’altro, su 28 paesi, 22 ce l’hanno già. Tra quelli che ancora non ce l’hanno ci siamo anche noi. Va poi detto che la narrazione di un’Europa dove da una parte ci sono i risparmiatori, i lavoratori e dall’altra gli scialacquoni, certo non ha aiutato. Purtroppo questa crisi ha messo i paesi del Nord contro i paesi del Sud e ora è difficilissimo recuperare. 
Ora si è aperta un’ulteriore discussione, più di carattere teorico, sul tipo di federalismo che dovrebbe unire gli stati europei.
Il pensiero federalista classico prevede una sola sovranità, quella federale appunto. Tuttavia i federalisti moderni, soprattutto quelli che hanno guardato all’Europa, hanno elaborato un federalismo basato sulla sovranità dei cittadini e degli stati, quindi una doppia sovranità: ci sono cioè le istituzioni europee in cui il cittadino è sovrano perché elegge il Parlamento europeo, e però d’altra parte gli stati non vengono cancellati. Se vogliamo, è un modello più vicino a quello americano, dove però il capitolo sociale è molto limitato rispetto a quello europeo: non hanno neppure l’assistenza sanitaria!
Il fatto è che oggi l’Europa è contemporaneamente troppe cose: su certi aspetti cruciali è intergovernativa, mentre dovrebbe essere federale; su altri aspetti secondari, che si potrebbero lasciare agli stati, è federale.
Sarebbe anche importante individuare dei modelli. Il federalismo di tipo tedesco è più monista; è vero che prevede una grossa cessione dei poteri ai Lander, ma il nucleo centrale rimane molto forte e dal primato indiscusso; ora si parla anche del modello canadese, che invece sarebbe più elastico, meno centralista, anche meno compatto dal punto di vista culturale nelle sue varie articolazioni. 
Questa diversificazione delle competenze da esercitare a livello europeo e a livello nazionale andrebbe ripensata perché, per esempio, è assurdo che non ci sia una politica forte in materia migratoria e che però poi l’Europa si avochi delle competenze invece trascurabili. 
C’è poi l’altra questione. Se prendiamo il manifesto di Ventotene, lì troviamo l’idea di un federalismo "sociale” e solidaristico. Ora, non è detto che le forme di governo federale siano anche a carattere sociale; normalmente il federalismo è un modo di organizzare la democrazia, le competenze a diversi livelli di governo; in questo senso, potrebbe essere un sistema neutrale rispetto alle competenze sociali. Invece il federalismo di Rossi e Spinelli è molto solidaristico, tant’è che nel manifesto di Ventotene c’è già l’embrione di un reddito minimo. 
Qui manca una chiara indicazione teorica su un possibile modello per un’Europa sociale: quali competenze dovrebbe avere? Dovrebbe avere tutte le competenze possibili immaginabili oppure dovrebbe condensarsi ai limiti? Spinelli, almeno come aspirazione, vedeva una crescita continua dello zoccolo europeo...
Con quali risorse si fanno gli interventi sociali?
Il tema delle "risorse proprie” è cruciale. Qui paradossalmente l’Europa ha sviluppato un sistema che forse all’inizio era pure ragionevole, ma che nel lungo periodo rischia di risultare controproducente.
L’Europa infatti non gode mai dei benefici che provoca. Nel senso che, rappresentando un insieme di prescrizioni, direttive, indicazioni, non figura come il vero motore delle cose che fa perché sono gli stati che recepiscono il diritto d’Unione, ci mettono i soldi e assicurano alcune garanzie (che in realtà sono garanzie europee).
Il dibattito sulle risorse, se volete, ha focalizzato anche questo aspetto: l’Unione manca di una visibilità diretta nell’arrecare benessere e garanzie ai cittadini europei. Il suo intervento è sempre mediato dagli stati.
Alcuni autori di tendenza liberale, però aperti ad una dimensione sociale europea, penso a Sergio Fabbrini, sostengono che l’Europa non dovrebbe limitarsi a indicare dei trattamenti minimi; dovrebbe cercare, almeno per uno zoccolo di interventi, di finanziarli con risorse proprie. Bisognerebbe far valere il principio "no taxation without representation” anche per quello che si riesce a fare a livello europeo, cioè chi ci mette i soldi dovrebbe figurare effettivamente come il responsabile delle politiche che fa.
A suo tempo, Padoan, a nome dell’Italia, aveva proposto un’assicurazione generale contro i rischi della disoccupazione; un’idea che aveva avuto un buon riscontro, la Francia era d’accordo; Macron all’epoca aveva proposto di includerla tra le riforme dell’eurozona, destinando una quota del fondo di stabilità alla copertura della disoccupazione con un assegno diretto europeo. In questo modo si poteva "vedere” l’Europa. È anche quello che propone da tempo Van Parijs per il reddito di base: se arrivasse un assegno minimo a tutti i cittadini europei, firmato da Draghi...
Insomma, si tratterebbe di elaborare un nuovo tipo di intervento europeo, con strumenti di protezione sociale finanziati con fondi e con tasse raccolti direttamente dall’Unione europea. Solo così può nascere un vero welfare europeo. Sul piano delle risorse, le proposte più avanzate sono la web tax e la carbon tax. Gli studi di fattibilità sono promettenti, quello che manca ora è la volontà politica.
In questi ultimi anni si è assistito a una disaffezione per l’Europa anche a sinistra. 
Con l’emergere di un nuovo populismo gauchista, quello di Mouffe, di Laclau, in alcuni paesi sta cominciando ad attecchire un’indisponibilità di principio a creare nuove aree di competenza, a dare più potere all’Unione europea. Anche il sindacato negli anni passati ha avuto talvolta delle posizioni ambigue.
Il fatto è che finché non verranno definitivamente archiviate le politiche di austerity, che negli anni della crisi sono state implementate anche in spregio alle più elementari protezioni sociali, l’Europa ha un problema. Anche qui va detto che le situazioni sono molto diversificate. Il nostro paese, per esempio, negli ultimi anni, con il governo Renzi, è stato risparmiato da misure più severe, ma perché abbiamo sempre usufruito delle clausole di flessibilità. Il fatto è che queste stesse correzioni sono state frutto di negoziati, di concessioni, non di un vero cambiamento delle regole del gioco. Per questo sarebbe così importante quella famosa riforma dell’eurozona di cui si parla da anni. Non possiamo accettare che le politiche di austerity violino la Carta dei diritti fondamentali, come è indubbiamente accaduto con i pensionati greci e non solo.
Nel 2012 la Corte di giustizia non è potuta intervenire perché le politiche di salvataggio degli stati erano in capo al Mes, il Meccanismo europeo di stabilità, detto anche Fondo salva-Stati; un’organizzazione intergovernativa regolata dalla legislazione internazionale, quindi estranea alla cornice giuridica del diritto dell’Unione. 
Teniamo presente che, d’altra parte, quando nel 2008 è scoppiata la crisi, mancavano proprio gli strumenti per aiutare gli stati che avevano l’euro e che rischiavano di saltare. Non eravamo pronti. Sono stati creati degli istituti che non c’erano e la prima cavia è stata la Grecia, dove abbiamo sbagliato tutto.
Fortunatamente nell’ultimo anno, ci sono stati alcuni passi in avanti, su cui non mi addentro perché sono molto tecnici. Una volta che i trattati istitutivi del Mes e del Fiscal compact fossero recepiti nell’ordinamento dell’Unione, allora la Carta si applicherebbe anche alle loro azioni. Questo significa che la Corte di giustizia potrebbe impugnare misure che mettessero a repentaglio le garanzie sociali essenziali.
Questo sarebbe un passaggio cruciale.
Io comunque sono convinto che qualcosa verrà fatto, anche perché altrimenti l’edificio viene giù. Alla fine, pur con tutti i suoi limiti, la dichiarazione sul "Pilastro sociale” ha l’indubbio merito di avere riportato in agenda la questione sociale in Europa e di avere elaborato un solenne promemoria per coloro che si metteranno alla testa delle riscossa europeista. Insomma, l’Europa sarà sociale o non sarà, alla fine è questo il messaggio che l’elaborazione del Pilastro sociale europeo trasmette con forza.
(a cura di Barbara Bertoncin e Bettina Foa)