Andrea Carinci, avvocato, già consulente della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, è professore straordinario di Diritto tributario all’Università di Bologna.

Il tema è quello del rapporto fisco-cittadini, che sembra svolgersi all’insegna di una mutua diffidenza, se non di aperta ostilità.
Lo stato per vivere, per funzionare, ha bisogno di soldi e quindi il credito fiscale è sempre stato considerato meritorio di un trattamento speciale rispetto ai crediti di qualsivoglia creditore. Ciò giustificava anche l’attribuzione di poteri straordinari al soggetto incaricato di riscuotere. Oggi abbiamo Equitalia, prima avevamo le concessionarie della riscossione, gli esattori, i pubblicani. Laddove c’è un collettività organizzata, ci son sempre stati tasse, tributi e un soggetto incaricato di riscuoterli dotato appunto di poteri speciali. Ovviamente il potere speciale è sempre visto come un’alterazione di un sistema, quindi è sempre stato percepito dal cittadino, dal consociato, ai limiti del sopruso perché effettivamente sono poteri particolari, aggressivi, immediati.
Le stesse possibilità previste per difendersi da un creditore generico spesso vengono meno nei confronti del soggetto incaricato di riscuotere i crediti pubblici.
Uno dei fattori che mina la fiducia nell’amministrazione è il fatto che il credito è subito esigibile, anche se viene contestato. Può spiegare?
Quando lei subisce una richiesta dall’autorità tributaria, l’Agenzia delle entrate, che le notifica un atto, un avviso di accertamento in cui richiedono un’imposta, se anche lei intende difendersi andando in giudizio, contestando la legittimità di questo atto, in ogni caso un terzo della somma che le viene richiesto deve essere pagata subito.
Comunque e anche esecutivamente, nel senso che quel terzo viene affidato in riscossione al soggetto incaricato, Equitalia, il quale può procedere a riscuoterlo, anche se la pretesa è, come si dice, sub iudice. Se il contribuente poi vince, quel terzo ovviamente andrà restituito. Il problema è che qui si entra in una prospettiva temporale abbastanza indeterminata, perché occorre il passaggio in giudicato della sentenza e poi bisogna attendere i tempi tecnici che l’autorità pubblica impiega a restituire i soldi; tempi che di solito sono molto lunghi.
Qui c’è subito una sperequazione: quando i soldi li deve restituire lo Stato, ci mette tempi lunghi, molto lunghi, quando li deve restituire il contribuente lo deve fare in tempi molto rapidi.
Ora, ciò che ho descritto è sempre stato così. Quel che invece sta cambiando, che è sicuramente figlio di uno stato di crisi finanziaria che ha reso il ricorso al tributo una necessità impellente, è una visione per cui l’evasione, il sottrarsi al debito tributario, viene vista come una criticità estrema; la reazione dell’ordinamento dello Stato sta diventando sempre più forte, più intensa; ormai l’evasore, in termini di disvalore, viene messo dall’ordinamento su un livello pari a quello dei delitti più efferati.
La sanzione all’illecito tributario può essere tributaria-amministrativa, con pagamento di sanzioni che possono raddoppiare l’imposta, per cui se lei ha un’imposta di cento, le possono comminare una sanzione fino a duecento, triplicando il debito. Ma poi ci sono anche sanzioni penali, peraltro con delle soglie di punibilità molto basse, per cui si arriva al parossismo che per una fattura inesistente (il cosiddetto illecito di dichiarazione fraudolenta), anche per pochi euro, lei va incontro al penale.
Il decreto legislativo di riforma al sistema penale tributario prevede che la soglia sia mille euro, che è comunque una soglia bassa. In una logica di reazione penale è sproporzionata.
L’evasione è vista come un infingimento dell’accordo, del patto sociale, naturalmente grave, e che giustifica una reazione dell’ordinamento aggressiva nei confronti del trasgressore: mi sono sottratto all’obbligo delle pubbliche spese e l’ordinamento reagisce al mio inadempimento in modo molto violento. Ecco, qui c’è anche proprio un elemento psicologico che si apprezza molto nella giurisprudenza. Cioè si avverte che nella testa dei giudici l’evasore è diventato un soggetto da trattare con particolare severità, ma soprattutto con una sorta di presunzione di colpevolezza. Arrivando all’assurdo che uno stupratore seriale può fruire di una presunzione di innocenza, mentre per il contribuente c’è la presunzione di evasione, di colpevolezza, fin quando lui non riesca a dimostrare il contrario.
Nelle sentenze lo si vede molto bene. I giudici, quando giudicano, spesso e volentieri hanno un preconcetto: se il contribuente è lì davanti a loro è perché ha fatto qualche cosa; in cassazione addirittura il mero sospetto diventa una certezza. Cioè se si leggono le sentenze di cassazione è evidente che il giudice sta pensando di aver di fronte non dei contribuenti, ma degli evasori.
Allora da un lato la parte contribuente dovrebbe convincersi che pagare le imposte è effettivamente un dovere immanente all’esser parte di una collettività, dall’altra parte, però, l’ordinamento del sistema deve recuperare una misura. L’evasione è certamente un fenomeno da combattere, ma non può essere trattata come l’ebola!
L’impressione spesso è che, anche volendo, essere in regola sia difficilissimo…
Non è difficilissimo, è impossibile. La legislazione tributaria, ma quella giuslavoristica non è da meno, è estremamente caotica, confusa, priva di sistematicità, priva di un criterio di lettura, per cui uno non sa mai effettivamente come muoversi. Prendiamo l’elusione: un comportamento perfettamente lecito, ma che il sistema disapprova in quanto si realizzano dei risparmi di imposta. C’è elusione quando, per esempio, io realizzo una certa operazione con una certa forma giuridica perché così, in base alla legge, vado a pagare meno imposte di quanto avrei dovuto se avessi seguito il percorso tradizionale.
Prendiamo il caso in cui al posto di cedere un’azienda io tipicamente la conferisco in una società, cioè non cedo l’azienda, ma le partecipazioni della società. Il risultato, diciamo, è similare, ma i percorsi giuridici sono molto diversi e il legislatore ha previsto anche trattamenti fiscali molto diversi.
Verrebbe da dire: "Ma io non faccio mica niente di male, scelgo una strada perché il legislatore ha disegnato anche quella possibilità”, e invece no, la reazione, soprattutto nella testa dei giudici, è che tu hai scelto quella strada per risparmiare…
Anche lì, vai tu a spiegare che le imposte sono comunque un costo, per cui è ovvio che se uno ha la possibilità legittimamente di pagare meno, lo fa. Del resto, perché deve per forza pagare di più? Non si capisce perché uno deve necessariamente pagare il massimo possibile per essere in regola.
Lei sostiene anche che è un sistema iniquo per tanti aspetti.
Perché è un sistema che manca di sistematicità. Cioè non è un sistema, è un’accozzaglia di norme che vanno a colpire diverse situazioni, diverse vicende, con un approccio contingente. Mancando di organicità, di sistematicità a seconda delle lobby che di volta in volta fanno pressione, abbiamo norme di un certo tipo.
Per esempio, oggi abbiamo una tassazione delle imprese agricole estremamente vantaggiosa, probabilmente al di sopra di quello che sarebbe oggettivamente richiesto. Ci sono ragioni storiche che ci hanno portato in questa direzione, però l’impresa agricola oggi non è quella di trent’anni fa, per cui diventa probabilmente iniquo garantire lo stesso trattamento a un’impresa para-industriale. Certo, ci sono le contingenze climatiche, però ci sono anche i modi per proteggersi e tutelarsi.
Ma ancora, il tema della tassazione della prima casa: è il tripudio delle iniquità. Un tempo si diceva che la proprietà immobiliare non era tassata adeguatamente, ma è stato un crescendo spasmodico, tant’è che oggi il settore è ormai moribondo. E anche lì, senza un’equa misura.
Per anni c’è stato il mantra per cui la prima casa non dev’essere tassata, che era chiaramente uno slogan politico che doveva morire lì. Invece siamo stati inchiodati a questa formula che ha costretto a tassare in maniera esorbitante gli immobili diversi dalla prima casa (che oggi hanno dei livelli di tassazione inusitati).
Facciamo il caso dei capannoni industriali abbandonati. Cioè, oggi avere un capannone industriale è una iattura, perché si pagano delle cifre pazzesche di imposizione immobiliare su dei beni che sono totalmente improduttivi.
Capire che la situazione è cambiata, che certi modelli non si possono più applicare, sarebbe una regola di buon senso.
Non tassare la prima casa è anche in contraddizione con il federalismo fiscale. Può spiegare?
L’idea del federalismo fiscale era di creare un nuovo modello virtuoso per cui si legava il potere impositivo al livello politico più basso, più vicino all’elettore in modo che il cittadino potesse operare una sorta di pressione virtuosa sul governante costringendolo a gestire bene i soldi. Quindi lui tassa, io valuto e poi voto di conseguenza. Dopodiché cosa succede? Che la prima casa non si tassa perché è un valore fondamentale, il bene primo degli italiani. Una totale incongruenza, peraltro già presente nella 42/2009, cioè la legge di delega, di riforma del federalismo fiscale.
Infatti s’è visto com’è andata a finire, che non potendo tassare la prima casa, i Comuni tassano la seconda casa, cioè tassano coloro che non sono residenti e quindi non possono votare. Mentre coloro che sono residenti e possono votare non vengono tassati. Un modello che non può funzionare. Una piccola tassazione sulla prima casa era una cosa tollerabile, apprezzabile e anche concettualmente condivisibile. Tutti quanti avremmo accettato una tassazione contenuta sulla casa se debitamente spiegata. Monti alla fine ha dovuto tassare la prima casa, ma tutti l’hanno percepita come una fregatura, perché è stata tassata come emergenza finanziaria non per una logica di convivenza civile, non perché è equo.
All’improvviso è aumentata anche la tassazione delle rendite di capitale.
Anche lì. A parte che non si capisce perché fino all’altro giorno non si poteva alzare per il rischio di fuga dei capitali e invece improvvisamente la tassazione è salita al 26%, ma ciò che lascia interdetti è che da questo 26% vengono sottratti i titoli di Stato che rimangono al 12.5%. Certo, quello è debito pubblico, va bene, ma ci rendiamo conto dell’iniquità? Cioè se un soggetto ha dieci milioni di euro in titoli di stato paga il 12,5%; lo sventurato che ha un conto corrente di 5.000 euro, paga il 26% sul rendimento. È palesemente iniquo, punto.
Il reddito da capitale è comunque tassato meno del reddito da lavoro.
Questo è un altro affare. Da noi tradizionalmente è stata fatta questa scelta: il reddito da capitale, quindi le rendite, i cosiddetti passive income (nel senso che uno sta seduto in poltrona e i soldi arrivano), vanno tassati con un’aliquota fissa. Un tempo era il 12,5%, adesso è il 26%. Il ragionamento era che, visto che i capitali si spostano facilmente (mentre il lavoratore non si sposta facilmente), vanno tassati poco altrimenti fuggono all’estero.
Oggi, in realtà, con i sistemi di tracciabilità non è più così vero. Poi c’era il discorso che alzare troppo le aliquote d’imposta sul reddito da capitale si sarebbe scaricato sul debito, costringendo lo Stato ad aumentare i rendimenti dei titoli per garantire comunque un netto agli investitori appetibili. Resta il fatto che così si determina una situazione di profonda iniquità. Ripeto, il lavoratore del Sulcis, per intenderci, si becca un’aliquota al 26%, chi ha titoli di debito pubblico il 12,5%.
Si diceva prima della presunzione di colpevolezza, di evasione. Vale in particolare per i lavoratori autonomi...
Gli autonomi sono presunti evasori per una sorta di colpa originaria, perché effettivamente nel nostro paese la grande messa delle entrate sono assicurate dai lavoratori dipendenti, che per la verità non versano imposte: lo fa il loro datore di lavoro che è appunto "sostituto d’imposta”. Gli unici che possono evadere sono pertanto i lavoratori autonomi, i quali, non avendo dei soggetti che li sostituiscono, devono pagarsi da soli le tasse e, se possono non pagarle, non le pagano.
Di qui questa sorta di presunzione di evasione che si traduce nel fatto che i controlli sono principalmente, se non quasi esclusivamente, nei loro confronti. Le stesse misure di accertamento stanno dentro una logica di presunzione di evasione; pensiamo agli studi di settore. Anche lì c’è stata una battaglia giurisprudenziale.
A mio avviso il punto è un altro: ci vorrebbe un livello di tassazione meno esorbitante e dei controlli più efficaci. In Italia invece facciamo norme che prevedono sanzioni da giorno del giudizio, quindi sproporzionate, e che però sono obiettivamente poco efficaci.
L’evasore incallito non è mai stato disincentivato dalle sanzioni, perché sa che, quand’anche fosse, non sortirà le conseguenze paventate per via dei meccanismi di applicazione. E comunque gli evasori incalliti si premuniscono. Il problema sono gli sventurati, quelli che per enne ragioni effettivamente commettono degli illeciti e a quel punto vengono letteralmente stritolati. Essendo il meccanismo congegnato per una reazione sproporzionata, i soggetti che non sono preparati a reazioni sproporzionate ne escono devastati.
Da qualche mese è in vigore il redditometro, lei che valutazione ne dà?
Il redditometro nasce da una regola di buonsenso: obiettivamente se io spendo centomila euro in un anno, è giustificato ritenere che io abbia guadagnato almeno centomila euro. Perché uno non può spendere i soldi che non ha. Dopodiché, se non li ho guadagnati, devo essere messo nelle condizioni di poter dimostrare che i centomila euro che ho speso vengono ad esempio da un’eredità, oppure sono un risparmio dell’anno precedente che avevo messo da parte. Se funziona così, funziona bene.
Quello che funziona meno bene riguarda le spese presunte. Di nuovo, un conto sono le spese cosiddette certe, cioè, se ho comprato una macchina, ho staccato un assegno da centomila euro, è tracciato; se ho comprato una casa, idem. Il problema è quando questi centomila euro vengono ricostruiti in modo induttivo, per cui si stabilisce che mediamente le persone che vivono in quella città vanno incontro a determinate spese relativamente a generi alimentari, bevande, abbigliamento e calzature, barbiere, pedicure, manicure, toelettatura per cani; le cosiddette spese presuntive Istat. Lì la questione diventa un pochettino più problematica, perché io contribuente non sarò mai in grado di dimostrare che non vado dal barbiere o che spendo meno… lì il sistema non funziona. Comunque molte di queste storture sono state fortunatamente corrette.
La cosa che lascia più sorpresi per me è un’altra. L’amministrazione finanziaria ha a disposizione una messe di informazioni enorme. I soli registri pubblici, la possibilità di incrociare i dati... Allora uno si domanda: abbiamo proprio bisogno di altri strumenti?
Ma soprattutto uno si chiede com’è possibile, alla luce di richieste di adempimenti esorbitanti, che poi il vicino con la Ferrari presenti un Isee che gli dà diritto di mandare i figli a scuola gratis.
In queste settimane si sta discutendo del 730 precompilato. Per anni abbiamo invidiato i paesi del Nord dove arriva la dichiarazione già fatta, ora che tocca a noi prevale una diffusa preoccupazione.
Il prossimo anno effettivamente verrà inviato un 730 da parte dell’amministrazione finanziaria dove però mancheranno le spese sanitarie. E già qui tutti si domandano perché, visto che c’è lo scontrino parlante. Le spese mediche sono già tutte registrate nell’anagrafe tributaria! In ogni modo sarà richiesta una verifica da parte del contribuente della correttezza del 730 compilato.
Contestualmente si prevede una responsabilizzazione dei Caf e in generale degli intermediari. Il professionista a quel punto si chiede: e perché dovremmo farlo? Perché dobbiamo assumerci la responsabilità di verificare il 730 che compila l’Agenzia?
Ora sta per entrare in vigore il nuovo Isee, l’indicatore della situazione economica equivalente, che dovrebbe correggere alcune storture del vecchio modello come il fatto che molti potevano permettersi di dichiarare di non avere un conto corrente bancario.
Il vecchio Isee veniva compilato con le autodichiarazioni. Ora, paese che vai, disciplina che devi applicare. Cioè noi abbiamo una forma mentis per la quale affidare la raccolta di informazioni decisive per l’accesso alle prestazioni pubbliche all’autocertificazione non funziona! Perché abbiamo un’istintiva diffidenza verso il pubblico,  perciò se possiamo non dire le cose, preferiamo.
Anche nel nuovo modello si era partiti con la richiesta di un’autocertificazione sulla consistenza media del conto corrente, come fosse un dato facile da ricavare. A uno viene da dire: "E che cavolo, avete l’anagrafe dei conti, fatela voi!”.
Ora sembra che effettivamente la consistenza media del conto la produrranno loro. Ma anche per le consistenze di immobili, macchine e quant’altro c’è già la possibilità di fare le dovute verifiche: sono tutti controlli al computer; alla fine basta "matchare” il mio codice fiscale con le informazioni delle altre banche dati. Tempo di elaborazione, pochi secondi.
Noi ci affidiamo all’Isee per decidere una buona quota di spesa pubblica, ma allora presidiamolo bene! Nessuno dice che dobbiamo eliminare la spesa pubblica e il welfare, però oggi più che mai c’è l’esigenza di farlo funzionare, che significa che le prestazioni devono andare alle persone che ne hanno effettivamente bisogno. A nessuno fa piacere vedere che il vicino che ha il Suv ha i bambini che a scuola non pagano la mensa scolastica. Sono casi che conosciamo tutti, e tutti ci siamo detti: ma com’è possibile? Ma allora forse fa bene lui a evadere.
Uno stato non si deve permettere di alimentare quest’idea che si fa meglio a evadere.
Abbiamo toccato molti punti deboli. Volendo vedere invece dei passi avanti, c’è qualcosa che si sta muovendo nella giusta direzione?
No. Guardi, l’unica speranza è che le storture più evidenti del nostro sistema verranno corrette da interventi esogeni. Penso alla Corte di giustizia, alla Corte dei diritti dell’uomo, ma parliamo di interventi inevitabilmente deflagranti perché asistematici. Ora, ad esempio, siamo in attesa di una serie di interventi in materia di rapporto fra sanzioni amministrative e sanzioni penali.
Come esponente dell’accademia, ma anche dei professionisti, devo dire che non riusciamo a capire la percezione delle priorità. Prendiamo la semplificazione: hanno appena fatto uscire un decreto di semplificazione che è una complicazione in se stesso! Sono interventi di maquillage, su aspetti molto particolari. Mi chiede: ci sono dei miglioramenti in atto? Sinceramente, personalmente non li vedo.
Uno dei problemi più sentiti è quello della certezza del diritto.
È così. Prendiamo l’elusione, su cui ora si sta molto discutendo. Va benissimo. Io dico solo che se il risparmio fiscale sia spettante o meno lo devi sapere subito. Cioè non lo puoi scoprire quattro anni dopo, dovendoti poi accollare tasse, sanzioni e interessi.
Infatti a un certo punto, ma giustamente, gli operatori economici hanno cominciato a dire: "Sapete cosa? Tra l’Italia e l’Albania magari andiamo in Albania; avranno dei difetti, ma almeno rispettano le cose dette”.
C’è il problema della certezza del diritto. Ora, proprio per venire incontro alle esigenze di certezza del diritto, il legislatore sta congegnando una codificazione del cosiddetto "abuso del diritto”.
L’utilizzo disinvolto dei giudici di questa figura evanescente aveva infatti creato una grande incertezza. Purtroppo, dalla bozza che gira, sembra non si sia minimamente fatta attenzione a quanto era stato scritto e detto da parte degli operatori, della dottrina, sul tema.
L’incertezza del diritto è anche uno dei fattori di respingimento dei capitali esteri.
Questo è un problema che va oltre il tributario. L’Italia ha una tassazione alta, che però, con una corretta modulazione, sarebbe gestibile. Ciò che veramente tiene lontano gli imprenditori esteri è l’incertezza. Prendiamo la fedeltà contrattuale: i tempi di reazione dell’ordinamento a un inadempimento contrattuale in Italia sono mostruosi. Ma io come faccio a stipulare un contratto, quando se poi me lo violi ci metto sette, otto anni ad aver ragione? Io devo avere la sicurezza che se violi il contratto, la reazione è immediata. E, attenzione: immediata non vuol dire sproporzionata, spropositata, violenta. Quello che si esige dal diritto è che sia certo. Ci sono delle regole, quelle vanno osservate. Chi non le osserva va incontro a delle sanzioni, ripeto proporzionate all’inosservanza, non sproporzionate perché tanto nessuno ci incapperà.
L’ambito tributario è anche soggetto a continue modifiche, che tra l’altro vanno interpretate...
La professione del consulente fiscale è tra le peggiori, forse a pari merito con quella del consulente previdenziale. Noi ogni giorno scopriamo un nuovo adempimento. È follia allo stato puro. Come tutti quanti i miei colleghi, le prime ore della mattina vengono dedicate fondamentalmente a leggere le novità. Cioè, ogni mattina ci sono quattro o cinque siti che ci inondano delle potenziali modifiche introdotte il giorno prima fra giurisprudenza e novità amministrative o nuove circolari. Anche questo è un elemento di incertezza: oggi le regole sono queste, ma domani mattina?
(a cura di Barbara Bertoncin)